作者:、法學教授 丁偉
來源:文匯2018年01月26日
邁入新時代,站在新起點,上海地方立法應當把握新使命,開啟新征程,探索新實踐,展現新作為,把進一步增強地方立法在制度供給方面的有效性、及時性作為攻堅克難的聚焦點。
放眼世界各地競爭戰略,法治作為人類政治文明的重要成果,在人類社會治理中發揮著不可替代的作用。立法作為依法治國的源頭,更是衡量一個國家、一個地區、一個城市法治化水平高低、核心競爭力強弱的重要指標。十一屆市委三次全會提出要使法治成為上海制度競爭力的核心標志,將突出制度供給作為今年上海工作的著力點之一。李強書記在講話中指出,制度供給是通過法定程序設立和創新行為規則的過程,其本質就是明確經濟社會運行規則;從制度供給的角度講,首先要解決有法可依問題,科學立法尤為重要;要針對經濟社會生活中出現的新情況新要求,增強制度供給的及時性。
自1979,共制定地方性法規253件,現行有效的法規180件;修改地方性法規209件次,已廢止和自然失效的法規73件,地方立法基本涵蓋了各個領域,對上海經濟與社會發展起到了引領、推動、規范和保障作用。邁入新時代,站在新起點,上海地方立法應當把握新使命,開啟新征程,探索新實踐,展現新作為,把進一步增強地方立法在制度供給方面的有效性、及時性作為攻堅克難的聚焦點。
制度供給的有效性、及時性涉及社會對立法的需求、各類法律制度的不同功能定位、立法機關的供給能力等多重因素。就制度供給的有效性而言,首先取決于立法機關能否準確把握社會對立法的需求,這需要遵循科學立法的規律,加強頂層設計,加強地方立法的預測研究。,,這是一項基礎性、全局性、前瞻性,乃至戰略性的重要工作。目前正在推進的2018、有效性作為工作著力點,將在深入調研、廣泛聽取各方面意見的基礎上,圍繞上?!拔鍌€中心”建設、“四大品牌”戰略,確定上海近期、中期、遠期的立法需求。
增強制度供給有效性的另一個重要環節是加強立法的可行性,確保立法需求與供給相對稱。。這項工作的重點是科學論證、審慎決策,對于相關立法需求,分門別類,精準發力、統籌推進,對于需要國家層面供給的制度需求,通過法定程序提請有關國家機關及時進行立、改、廢、釋,或作出授權決定,如自由貿易港區的制度需求;對屬于地方立法層面供給的制度需求,區分輕重緩急,劃出底線,給出一個相對明確的預期;
對于適合于制定政府規章的制度需求,加強與政府相關部門的協調溝通。
增強制度供給的及時性,需要妥善解決立法需求擴張性與立法資源稀缺性、供給能力的有限性之間的矛盾。近年來,上海改革發展的步伐加快,對立法的需求有增無減,立法數量呈“井噴式”發展態勢。與此同時,改革發展的牽引,導致地方性法規的生命周期縮短,法規修改的頻率加快,這是全面深化改革新時期立法工作的新特點。在常委會會期不變的情況下,需要用足、用好有限的立法資源,降低立法成本。一是調整優化存量,控制增量,能修改現行法規的,盡可能不立新法;二是新制定法規,能采用“少而精”、“一事一例”的立法體例,盡可能不搞綜合性的、“大而全”的體例。三是對于亟需修改的法規,聚焦突出問題,解決主要矛盾,盡可能采用打包處理的方式,根據需要和可能爭取一個修法決定一攬子修正數個法規。
制度供給事關長遠,需要有戰略眼光和戰略思維,準確把握大局大勢。面臨區域協調發展戰略的新內涵新要求新任務,需要積極謀劃長三角區域協同發展的制度供給。2014年,在上海的提議組織下,蘇、浙、皖、,實現了我國區域立法協作零的突破。目前,這一合作已轉入水污染防治領域,并建立了四地法制工作部門的長效工作機制。謀劃長三角區域協同發展的制度供給,需要進一步開拓視野,對標“創新引領率先實現東部地區優化發展”的總要求,在深入調研的基礎上找準建設長三角城市群、深化區域合作機制的制度需求,在更大的范圍、更廣的領域、更高的層次上推進長三角區域立法協作,以立法引領、推動、保障長三角繼續在創新引領、轉型升級、綠色發展、改革開放等方面走在全國前列。